Welstandsadvisering in Nederland

In het belang van de kwaliteit van de woon-, leef- en werkomgeving is aan de gemeente een zorgplicht toebedeeld. De gemeente heeft de wettelijke taak om te zorgen voor een goede omgevingskwaliteit, dat wil zeggen voor een leefomgeving die veilig, gezond en aantrekkelijk is. Dat is in het belang van de burgers: er is zorg voor hun welzijn (gezond en veilig) als voor hun welvaart, omdat een goede omgevingskwaliteit verloedering voorkomt, en daarmee waardeverlies van de afzonderlijke gebouwen.
In die taak beschikt de gemeente over veel instrumenten, waarvan er één specifiek bedoeld is voor het uiterlijk van bouwwerken, namelijk het welstandsbeleid. Er is geen ander instrument waarmee een gemeente invloed kan uitoefenen op de architectuur, de gebruikte materialen, de kleuren van het bouwwerk en dergelijke. Met het gemeentelijke welstandsbeleid wordt zowel het uiterlijk van nieuwe gebouwen beïnvloed, als de verbouwingen van bestaande bouwwerken.

Wettelijk kader. Woningwet en Wabo

Een omgevingsvergunning voor het bouwen mag niet verleend worden indien het bouwplan in strijd is met 'redelijke eisen van welstand', tenzij B&W gemotiveerd beslissen dat het (om andere redenen) toch mag.
In een welstandsnota legt de gemeenteraad in criteria vast welke welstandseisen van toepassing zijn op het betreffende gebied. Een gebied of een hele gemeente kan ook ‘welstandsvrij’ gemaakt worden: dan gelden er geen 'redelijke eisen van welstand', en kan een omgevingsvergunning niet geweigerd worden op grond van de uiterlijke verschijningsvorm.
De gemeenteraad benoemt een onafhankelijke welstandsadviseur (commissie of persoon) die B&W adviseert over de vraag of een bouwwerk voldoet aan de criteria. Sinds 1 maart 2013 is een onafhankelijk welstandsadvies niet meer verplicht, en kunnen ook de gemeenteambtenaren beoordelen of het bouwwerk voldoet aan de criteria.
Vergunningvrije bouwwerken worden niet vooraf aan welstandseisen getoetst.

De praktijk

Bijna alle gemeenten hebben welstandsbeleid geformuleerd. Eén gemeente koos er in 2003 voor geheel welstandsvrij te zijn (Boekel). Dat voorbeeld is inmiddels door hooguit vijf andere gemeenten gevolgd.
Naar schatting heeft de helft van alle gemeenten wel een of meer welstandsvrije gebieden aangewezen. Soms gaat het om een groot gebied (Woudrichem: alleen monumentale panden en gebouwen in het beschermde dorpsgezicht worden op welstandsaspecten getoetst), soms gaat het om een experiment met particulier opdrachtgeverschap. Ook komen welstandsvrije industriegebieden, vakantieparken of woonwagenkampen voor.
Grote variatie is er ook in de mate van gedetailleerdheid. Veel gemeenten stellen precieze welstandseisen in gebieden met een bijzonder karakter en leggen de lat wat lager in minder kwetsbare gebieden, afhankelijk van de ambities in de gemeenteraad.
95 procent van de gemeenten heeft een welstandscommissie benoemd, ca. 5 procent een éénhoofdige onafhankelijke ‘welstandsmeester’. Zij vergaderen in openbaarheid. Ook de adviezen en jaarverslagen zijn openbaar.
Welstandsbeleid en –adviespraktijk zijn sinds de wetswijziging van 2003 in nagenoeg alle gemeenten geëvalueerd en tegen het licht gehouden. Resultaat: grotere efficiency en klantgerichtheid, soms meer welstandsvrije gebieden, meer aandacht voor transparantie en openbaarheid. Heel vaak kiest men voor integratie met andere terreinen van cultuurhistorie en ruimtelijke kwaliteit, en wordt de welstandscommissie uitgebreid tot een adviescommissie ruimtelijke kwaliteit, die naast welstandsadviezen ook advies geeft over verbouwingen van monumenten en beleidsadviezen op het gebied van bestemmingsplannen, stedenbouw en erfgoed.
Welstandsadvisering is zeer efficiënt, omdat er volgens het proportionaliteitsbeginsel wordt gewerkt. Een bouwplan met een grote impact op de ruimtelijke kwaliteit wordt in de plenaire commissie besproken, de meerderheid aan kleinere ingrepen worden onder mandaat van de commissie door één of enkele commissieleden afgehandeld, vaak tijdens een spreekuur op het gemeentehuis, en vaak binnen twee weken. Tegenwoordig kunnen de kleine, ongecompliceerde plannen ook door ambtenaren op welstandsaspecten worden beoordeeld, en blijft onafhankelijk advies achterwege.

Buitenland

Welstandscommissies zijn beslist geen typisch Nederlands verschijnsel: in bijna alle Europese landen, de VS, Canada, Australië en elders beoordelen adviescommissies bouwplannen op aspecten van ruimtelijke kwaliteit. Nergens gebeurt dat echter zo openbaar, onafhankelijk en democratisch als in Nederland, zoals blijkt uit het boek Mooi Europa.
Advisering over ruimtelijke kwaliteit door de welstandscommissie is deskundig, lokaal betrokken, onafhankelijk en zeer goedkoop: de kosten bedragen 0,025 promille van de omzet in de bouw (van iedere 1.000 euro aan bouwkosten, gaat hooguit 25 eurocent naar de welstandsadvisering). Gemeenten verhalen de kosten via leges op de initiatiefnemer (buiten bezwaar van de gemeentebegroting en -belasting).

Draagvlak

Ondernemers hebben last van administratieve lastendruk en complexe regelgeving en bepleiten daarom een zo efficiënt mogelijke vorm van kwaliteitsborging; af en toe wordt een pleidooi voor algehele afschaffing van de welstandstoets gehoord. Onder wethouders (onderzoek Architectuur Lokaal), onder huiseigenaren (onderzoek Vereniging Eigen Huis), onder bezoekers van welstandscommissies (onderzoek Federatie Welstand) en onder het algemene publiek (onderzoek Center Data i.o.v. ministerie VROM en van diverse gemeenten) is echter veel steun voor welstandsadvisering: steeds vindt ruim driekwart van de ondervraagden welstandsbeoordeling ‘belangrijk’ tot ‘zeer belangrijk’, in sommige onderzoeken is dat zelfs 95 procent.

Ruimtelijke Kwaliteit en omgevingskwaliteit

Ruimtelijke kwaliteit is sinds dertig jaar het belangrijkste doel van de ruimtelijke ordening. Met ruimtelijke kwaliteit wordt een omgeving of een bouwwerk bedoeld, dat optimaal gebruikt kan worden voor het beoogde doel, dat bovendien robuust en duurzaam is, en daarbij aangenaam en aantrekkelijk om te zien. Of, in andere woorden, een omgeving of bouwwerk met een hoge gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde.

De afgelopen dertig jaar is intensief gesproken over de vraag hoe ruimtelijke kwaliteit zou moeten worden vastgesteld, en of het een voorwaarde kan zijn bij de verlening van vergunningen om omgevingen te veranderen.
De organisatie Habiforum heeft belangrijk werk verricht in het hanteerbaar maken van het begrip ruimtelijke kwaliteit. Dat begrip krijgt betekenis door gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde te koppelen aan maatschappelijke belangen op het gebied van economie, ecologie, cultuur en sociale verhoudingen. Er ontstaat dan een matrix, waarbij voor ieder project de vakjes van de matrix kunnen worden ingevuld.

Meer informatie over de toepassing van het begrip ruimtelijke kwaliteit is beschikbaar op de 'Werkbank ruimtelijke kwaliteit' van de erfopvolgers van Habiforum, het samenwerkingsverband Werkpartners.

Zelfs deze matrix biedt nog geen uitsluitsel over de vraag welke omgeving of welk gebouw een hoge ruimtelijke kwaliteit heeft: het antwoord hangt immers af van de manier waarop het gebied of het gebouw gebruikt wordt, door wie en wanneer. De vraag welk belang de doorslag krijgt, is afhankelijk van politieke keuzes. De ruimtelijke kwaliteit van een landschap wordt door een recreant anders beleefd dan door de boer die er efficient en met profijt zijn beroep wil uitoefenen. De ruimtelijke kwaliteit van een dynamisch stadscentrum wordt door een gezin met kinderen anders beleefd dan door een student. In de literatuur wordt ruimtelijke kwaliteit dan ook wel beschreven als de waarde van de omgeving voor de gebruikers, in een bepaald gebied en op een bepaald moment (Leonie Janssen-Jansen et al: Ruimtelijke kwaliteit in gebiedsontwikkeling, Habiforum, Gouda 2009).

Ruimtelijke kwaliteit ontstaat niet vanzelf. Sterker nog: als je niets doet, verdwijnt ze vanzelf. Het kost inspanning om bestaande ruimtelijke kwaliteit te behouden. De ‘rust en ruimte’ van het bos en van het balkon worden op vele manieren bedreigd. Zonder zorg verwatert ruimtelijke kwaliteit.

Het is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de eigenaar en de gebruiker om oog te hebben voor ruimtelijke kwaliteit en voor de belangen die anderen hebben bij die kwaliteit. Maar het is niet realistisch om mensen en bedrijven met particuliere of private belangen de verantwoordelijkheid te geven over collectieve of publieke belangen. De overheid heeft de taak om te voorkomen dat het collectieve belang van ruimtelijke kwaliteit sneuvelt onder de voorkeuren en belangen van de particuliere eigenaar.

De Federatie Ruimtelijke Kwaliteit bepleit de inzet van een onafhankelijke adviescommissie ruimtelijke kwaliteit, die de overheid adviseert over de vraag of in een concreet geval de ruimtelijke kwaliteit in het gevaar komt. Dat adviseren zou moeten gebeuren aan de hand van een gemeentelijke visie op de kwaliteit, die samen met de bewoners is opgesteld en vervolgens democratisch in de gemeenteraad is vastgesteld. Het gaat om onafhankelijk en deskundig advies, omdat het essentieel is dat er boven de private belangen heen naar het collectieve belang gekeken wordt. En het gaat om een advies dat de beslissingsbevoegdheid van B&W in stand laat, omdat er andere belangen kunnen zijn die vergen dat een project doorgang kan vinden, ook als de ruimtelijke kwaliteit daar onder lijdt - zoals oude toezeggingen of doorslaggevende sociaal-economische belangen.
Niet alleen zou deze adviescommissie B&W kunnen adviseren, ze zou ook de initiatiefnemer zelf kunnen bijstaan in een poging om diens project een extra maatschappelijke meerwaarde te geven, bijvoorbeeld door koppeling aan initiatieven op geheel ander gebied (zoals ecologie of sociale impuls).

De wijze waarop deze borging van ruimtelijke kwaliteit in de toekomst vorm zou kunnen krijgen, is op initiatief van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit uitgewerkt in het pleidooi Mooiwaarts.

In de Omgevingswet is ruimtelijke kwaliteit als begrip vervangen door de centrale doelstelling van een 'goede omgevingskwaliteit'. Door de wetgever is omgevingskwaliteit omschreven als ruimtelijke kwaliteit plus milieukwaliteit. In het jaarverslag over 2015 (Amsterdam, 2016) van de Federatie Ruimtelijke Kwaliteit heeft Flip ten Cate in een essay zijn opvatting over het verschil tussen omgevingskwaliteit en ruimtelijke kwaliteit weergegeven.

Overigens is de borging van ruimtelijke kwaliteit geen kwestie die tot gemeentebesturen beperkt moet blijven. Ook bij complexere projecten op grotere schaal, waarvoor de provincie verantwoordelijk is, is borging van ruimtelijke kwaliteit van groot belang. De meeste provincies hebben onafhankelijke adviseurs aangesteld, die helpen bij de beoordeling van de meerwaarde van specifieke plannen voor de ruimtelijke kwaliteit van de provincie. Soms gaat het om onafhankelijke provinciale adviseurs, soms om kwaliteitsateliers; soms worden commissies ingezet om plannen te toetsen op nut, noodzaak en meerwaarde.

• Heerjansdam: afwijken welstandsbeleid

  Het college van Zwijndrecht verleent een vergunning voor een bouwwerk dat in strijd is met redelijke eisen van welstand. Volgens b&w is het bouwwerk, hoewel het in strijd is met het welstandsbeleid, 'passend' in de omgeving en zou toepassing van de welstandscriteria in dit geval juist leiden tot een slechte beeldkwaliteit.

  Tot dusverre werd verondersteld dat er zwaarwegende argumenten van publiek belang moesten zijn om een vergunning te verlenen voor een bouwwerk dat in strijd is met de welstandscriteria. Nu blijkt echter dat ook een motivering op grond van de beeldkwaliteit zelf kan leiden tot een vergunning die in strijd is met het welstandsbeleid. 

  lees verder

• Blokker: gemeentelijk monument

  Een gemeente heeft veel beleidsruimte om een pand aan te wijzen als gemeentelijk monument. Dat gebeurt op grond van een advies van de erfgoedcommissie.
  De eigenaar van dit pand denkt dat hij op kosten wordt gejaagd en minder mag, als zijn pand monument wordt, en vindt een andere erfgoedcommissie, die meent dat de monumentale waarden te zeer zijn aangetast om bescherming te rechtvaardigen.
  De Raad van State beantwoordt de vraag of de gemeente in redelijkheid kon afgaan op het eerste erfgoedadvies. Omdat de erfgoedcommissie geen fouten heeft gemaakt, maar slechts een ander oordeel heeft over de monumentaliteit dan de tweede commissie, mocht de gemeente zijn beleidsruimte gebruiken om het pand als monument aan te wijzen.

  lees verder

• Wassenaar: positief advies eisen mag niet

  De gemeente Wassenaar heeft in een paraplubestemmingsplan voor gebieden met een hoge cultuurhistorische waarde de dubbelbestemming 'waarde cultuurhistorie' toegevoegd. Bij bouwplannen en verbouwingen aan de bijzondere gebouwen in die gebieden wordt slechts een omgevingsvergunning verstrekt als er een positief advies van de Commissie Welstand en Monumenten ligt. Daarmee ontneemt de gemeenteraad zichzelf de ruimte om ondanks cultuurhistorische bezwaren tóch vergunning te verlenen indien een ander belang zwaarder weegt. Dat mag niet, zegt de Raad van State.

  lees verder